Les trains TER de Bourgogne-Franche-Comté examinés par la cour des comptes

Ce rapport, réalisé dans le cadre d’une enquête nationale conduite par la Cour des comptes en lien avec les chambres régionales des comptes, couvre la période 2012 à 2018 et traite successivement des points suivants :

- Les caractéristiques de la région,

- L’activité TER,

- Le pilotage et le fonctionnement,

- Bilan économique, financier et environnemental.

Le contrôle des comptes et de la gestion de la région Bourgogne-Franche-Comté, en matière de Transports Express Régionaux (TER) s’inscrit dans le cadre d’un travail d’évaluation commun à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes (CRC). Avec 2 813 289 habitants au 1er janvier 2018, la région Bourgogne-Franche-Comté se situe à la onzième place (sur 13) en France métropolitaine. La région est aussi la moins dense de métropole (hors Corse) et la population exprime une forte demande de mobilité notamment dans les zones peu denses et rurales. En tant qu’autorité organisatrice aujourd’hui responsable de la quasi-intégralité de la mobilité interurbaine, le conseil régional de Bourgogne-Franche-Comté souhaite prendre en compte ces besoins identifiés dans son périmètre d’intervention. Il s’est engagé à favoriser « la mobilité partout et pour tous », c’est-à-dire permettre à l’usager de pouvoir trouver « le bon moyen de transport, au bon endroit, au bon moment à un coût et un prix acceptables ».

La mise en œuvre de cet objectif s’inscrit dans la démarche plus large d’élaboration du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité du territoire (SRADDET). Le SRADDET dénommé « Ici 2050 » par la collectivité doit devenir le nouveau cadre de la planification régionale en matière d’aménagement du territoire, intégrant plusieurs politiques sectorielles, en particulier en matière d’infrastructures et de transports. Il apparaît probable que le SRADDET soit adopté au-delà de la limite fixée au 28 juillet 2019.

En termes d’investissement, la chambre recommande à la région Bourgogne-Franche-Comté de définir un programme pluriannuel d’investissements prioritaires tenant notamment compte à la fois de l’état des lignes ferroviaires, de leur utilité collective et des objectifs d’aménagement du territoire. La réalisation d’une telle programmation financière s’avère d’autant plus utile que le réseau TER comporte une part importante de « petites » lignes, classées « UIC 7 à 9 » par SNCF Réseau, dont l’entretien doit faire l’objet d’une attention particulière. En effet, un diagnostic de SNCF Réseau fait état d’un risque de limitation de l’exploitation voire même de fermeture de certaines lignes, en l’absence d’investissements dans les prochaines années. En termes d’offre, la région propose un niveau moyen de transport ferroviaire (ramené au nombre d’habitants) supérieur aux autres régions françaises. Cette offre n’a pas connu d’évolution marquée entre 2012 et 2017. En revanche, le nombre de voyageurs par kilomètre a connu une baisse significative entre 2012 et 2016, plus accusée en Bourgogne qu’en Franche-Comté. La reprise de la fréquentation, observée en 2017, devra être confirmée pour valider les options définies par l’exécutif régional.

La diminution tendancielle du trafic TER sur la période a des impacts financiers pour le conseil régional. Entre 2012 et 2017, la contribution financière régionale octroyée à SNCF Mobilités a connu une hausse quasi-constante pour atteindre près de 234 millions d’euros en 2017. Cette hausse provient pour l’essentiel de l’augmentation des montants des charges payées « au réel » (C2) par l’autorité organisatrice, ainsi que par la baisse des recettes observée sur la majeure partie de la période.

Sur la période écoulée, la chambre relève la commande par la collectivité, en 2015, d’un audit externe de reconstitution des coûts de SNCF Mobilités, contesté par l’entreprise ferroviaire. Pour l’avenir, la chambre recommande à la région Bourgogne-Franche-Comté d’exercer son droit d’audit, prévu dans le document contractuel, afin de disposer d’une meilleure traçabilité des charges qu’elle supporte. La région Bourgogne-Franche-Comté a adopté par délibération du 25 mai 2018 la « convention pour l’exploitation et le financement du service public de transport ferroviaire de voyageurs (2018-2025) ». Celle-ci s’inscrit dans une stratégie de reconquête en matière de mobilité ferroviaire.

La délibération annonce ainsi un développement de l’offre ferroviaire, avec 37 trains supplémentaires mis en place dès les services annuels 2018 et 2019. Dans la nouvelle convention, l’exploitant s’engage notamment de manière pluriannuelle en matière de recettes, ce qui constitue une innovation au regard des précédents documents contractuels. Les deux acteurs du transport public régional espèrent bénéficier des effets de leur nouvelle politique tarifaire lancée en 2017, ainsi que de la lutte renforcée contre la fraude. Nonobstant l’augmentation annoncée de l’offre TER et donc des coûts que cela induit, la région prévoit une baisse progressive de sa contribution financière versée chaque année à SNCF Mobilités, en euros constants entre 2018 et 2025.

La chambre prend acte de cette politique régionale de développement de l’activité TER, et de la limitation des dépenses anticipée d’ici à 2025. Elle invite cependant l’autorité organisatrice à s’assurer de manière périodique de la réalité de ses prévisions financières en la matière. Lors de l’assemblée régionale du 25 mai 2018, la collectivité a également voté une délibération relative à sa stratégie d’acquisition du matériel roulant afin de rajeunir le parc qui était le plus âgé de France en 2015. À cet égard, la chambre recommande à la région de poursuivre cette politique de renouvellement du matériel roulant, permettant d’homogénéiser le parc tout en améliorant sa fiabilité ainsi que sa disponibilité. Enfin, en matière environnementale, la chambre relève que la nouvelle convention d’exploitation 2018-2025 prévoit que SNCF Mobilités fournisse « annuellement l’ensemble des données et informations nécessaires à l’élaboration des bilans carbone que souhaiterait établir la région ». Ces informations devraient permettre à la région de produire les bilans prévus en matière d’émission de gaz à effet de serre.

RECOMMANDATIONS FORMULEES PAR LA CHAMBRE :

Recommandation n° 1 : La chambre recommande à la région Bourgogne-Franche-Comté de définir un programme pluriannuel d’investissements prioritaires tenant notamment compte de l’état des lignes ferroviaires, de leur utilité collective et des objectifs d’aménagement du territoire.

Recommandation n° 2 : La chambre recommande à la région Bourgogne-Franche-Comté de poursuivre sa politique de renouvellement du matériel roulant, permettant d’homogénéiser le parc tout en améliorant sa fiabilité ainsi que sa disponibilité.

Recommandation n° 3 : La chambre recommande à la région Bourgogne-Franche-Comté d’exercer, dès 2019, son droit d’audit prévu dans la convention d’exploitation du TER, afin de disposer d’une meilleure traçabilité dans l’exécution de la nouvelle convention, s’agissant notamment des charges C1.